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 　行政公益訴訟是近年逐步推行的司法實踐活動。近日，來自立法、司法、研究等領域的專業(yè)人士，圍繞涉稅公益訴訟實踐，提出問題并探尋解決路徑。

　　

　　近日，50多位來自立法機關、司法機關、稅務機關、律師事務所、高校和其他研究機構的專業(yè)人士，匯聚中國法學會財稅法學研究會和首都經濟貿易大學財稅法研究中心于北京舉辦的財稅公益訴訟研討會，圍繞近年啟動的財稅公益訴訟實踐，提出問題并探討應對之策。

　　

探索：

逐步推行行政公益訴訟制度

　　

　　財稅公益訴訟是近年出現(xiàn)的新現(xiàn)象。

　　

　　2015年7月1日，全國人民代表大會常務委員會發(fā)布《關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，授權最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。內蒙古、北京、江蘇、安徽、廣東、甘肅等13個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）被定為試點。

　　

　　2017年6月27日，新修訂的行政訴訟法在第二十五條中增加第四款：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”這正式確立了檢察機關提起公益訴訟制度。

　　

　　記者了解到，目前各公益訴訟試點地區(qū)已開展了一系列實踐，檢察院對財稅領域提起的公益訴訟案件明顯增多，隨之而來的是相關理論和實踐問題不斷顯現(xiàn)。

　　

案例：

一起頗具影響的涉稅公益訴訟

 

　　入選2018年首屆十大年度影響力稅務司法審判案例（中國法學會財稅法學研究會等單位評選）的一起公益訴訟，成為此次研討的一個樣本。

　　

　　2018年9月27日，中國裁判文書網公布某法院作出的一份行政判決書。其中顯示，某檢察院于2018年3月5日向該法院提起行政公益訴訟，起訴被告某市稅務局不履行法定職責。

　　

　　據(jù)訴，HJ公司1999年開發(fā)某項目，截至2007年共完成銷售收入4242.18萬元，依法應繳營業(yè)稅212.11萬元，已繳營業(yè)稅40.43萬元，尚有171.68萬元營業(yè)稅未繳（數(shù)據(jù)主要由某稅務代理機構出具的鑒定報告確認）。檢察院于2017年4月7日向稅務局發(fā)出檢察建議，要求其依法追繳有關欠稅，不久收到回復：經查，HJ公司已無財產供采取稅收保全或強制執(zhí)行措施。檢察院認為，該局作為負有監(jiān)督管理職責的征稅機關，應依法追繳HJ公司的欠稅，但其怠于行使有關管理職責，在收到檢察建議后，仍未追回有關欠稅，國有資產仍處于流失狀態(tài)。根據(jù)行政訴訟法第二十五條第四款規(guī)定，向法院提起行政公益訴訟，請求依法確認被告稅務局的行政不作為行為違法；依法判令被告稅務局依法行使行政管理職權，對HJ公司欠繳的稅款依法予以追繳。

　　

　　被告稅務局稱，稅務局對HJ公司一直依法征管，不存在不履行職責的違法行為。在以納稅申報為基礎的征管模式下，HJ公司未及時足額納稅自身應承擔法律責任，房產交易中心對涉案房產未按規(guī)定證前清稅是造成稅款無法征管的直接原因。稅務局已對該公司的有關違法行為作出處罰并采取催繳等措施，2007年，經催繳HJ公司繳納營業(yè)稅21.45萬元。收到檢察建議后，稅務局采取了多項措施，因HJ公司法定代表人2008年被判刑入獄，公司無人經營，2012年被吊銷營業(yè)執(zhí)照，無法取得賬本等資料，稅務局依法核定涉案房產的銷售收入為4246.66萬元，應繳營業(yè)稅212.33萬元。該公司1997年～2009年已繳營業(yè)稅68.27萬元，應補繳144.06萬元，承諾在2018年8月30日前繳清。另外，稅務機關是征稅主體，稅務代理機構出具鑒定報告確認HJ公司欠繳營業(yè)稅171.68萬元，不能代替稅務機關依法對該公司核定營業(yè)稅額。

　　

　　法院判決支持檢察院的訴訟請求，責令被告稅務局履行法定職責，在判決生效之日起90日內將HJ公司欠繳的144.06萬元稅款追繳到位。

　　

　　“財政稅收領域的行政公益訴訟剛剛啟動，包括本案在內的一些嘗試是否屬于行政訴訟法所創(chuàng)設的行政公益訴訟的范圍，尚需進一步研究，相關制度建設及審判實踐亦需不斷探索。如何確定行政機關不履行法定職責的標準、界限、現(xiàn)實性和可能性，需要綜合考慮。”中國法學會財稅法學研究會秘書長周序中說，因為引出這些令人深思的問題，本案2018年底入選十大年度影響力稅務司法審判案例。

　　

對話：

檢察官和法官到會分享辦案體會

 

　　此案的主訴檢察官、主審法官和有關負責人到會分享其辦案體會。

　　

　　主訴檢察官房懷國詳細介紹了本案的辦理情況，表示在公益訴訟實踐中，檢察機關通常會在訴前程序做大量工作，提出檢察建議后，相關行政機關會積極行動，往往能解決一大半問題，訴前程序發(fā)揮了很大作用，是訴與不訴的重要轉折點。不過，對于到底哪種情況下可以提起公益訴訟，還沒有明確標準。他以一個追繳國家補償資金案例為例，提出在相關行政機關已經積極作為，但仍未能追回國家損失的情況下，要不要提起公益訴訟，仍存在很大爭議。“對行政機關是否不作為存在認定上的困難。”他說。他還提出，公益訴訟案判決生效后如果不執(zhí)行，是公益訴訟人還是行政機關向法院申請強制執(zhí)行？這個法律上沒有規(guī)定，實踐中會影響督促執(zhí)行。

　　

　　主審法官之一李志霞重點談了被告稅務局是否存在不履行法定職責行為問題。她說，根據(jù)稅收征管法有關規(guī)定，稅務機關有權檢查納稅人的賬簿及納稅情況，發(fā)現(xiàn)納稅人沒有按期繳納稅款的，稅務機關應當責令限期繳納，并加收滯納金。逾期仍未繳納的，經縣以上稅務局（分局）局長批準，稅務機關可以采取強制執(zhí)行措施，通知銀行或其他金融機構從其存款中扣繳稅款，扣押、查封、依法拍賣或者變賣其價值相當于應納稅款的財產抵繳稅款。對于納稅人不進行納稅申報，不繳或者少繳應納稅款的，由稅務機關追繳稅款、滯納金，并處罰款。李志霞認為，從本案來看，被告稅務局對于HJ公司未及時足額繳納營業(yè)稅款的行為，僅采取了催繳、罰款的措施，未全面行使行政職權，及時采取檢查賬目、責令限期繳納、扣劃銀行存款、扣押拍賣財產等法定措施，致使國家稅款未及時足額征收到位，造成國有財產損失，其行為違反了稅法的相關規(guī)定，構成履行職責不完全，因而判決責令被告稅務局履行法定職責，限期追繳欠稅。

　　

稅務律師：

應謹慎提起涉稅公益訴訟

 

　　“我覺得一些涉稅公益訴訟實踐值得反思，應謹慎提起涉稅公益訴訟。”廣州市稅務局公職律師張學干直言。

　　

　　他說，從實踐情況看，一些涉稅公益訴訟案例中，檢察機關有些做法值得商榷。比如，根據(jù)稅收征管法規(guī)定，稅務機關是征稅主體，依法履行稅收征管職責，而在上述案件中，檢察機關以中介機構的鑒定報告確認涉案公司的欠稅額，有違法律規(guī)定，超越法定職權。在另一起公益訴訟案中，部分企業(yè)和個人向并無稅款征收權的檢察機關補繳了稅款；稅法規(guī)定，稅收執(zhí)法過程中要充分保障納稅人的陳述申辯權，而在上述案件中，檢察機關認定涉案公司欠繳稅款未賦予其申辯權，涉嫌程序違法；稅法規(guī)定，偷、抗、騙稅的才適用無限期追征，而本案中，涉案公司并未被定性為偷、抗、騙稅，檢察機關卻要求追征其十幾年前的稅款，合法性值得商榷。

　　

　　在他看來，由于稅收與經濟民生息息相關，稅收執(zhí)法涉及復雜的利益平衡，而稅收專業(yè)知識復雜繁多，轉型期稅收政策多變，相關各方對一些法律法規(guī)的理解和適用存在爭議，在我國稅收執(zhí)法外部監(jiān)督體系已比較健全、稅法規(guī)定了較為完善的納稅人權利保障措施的情況下，應謹慎提起涉稅行政公益訴訟。只有在收集到充分證據(jù)，且經過訴前程序稅務機關仍不糾正違法行為或不履行法定職責，使國家和公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的情況下，才應提起公益訴訟。如果稅務機關已經依法充分履行監(jiān)管職責，對其提起公益訴訟可能會對征管秩序造成負面影響。

　　

　　他建議，檢察機關在開展涉稅公益訴訟工作過程中應堅持司法謙抑立場，深入了解稅法規(guī)定，充分聽取稅務機關意見；稅務機關應加強對公益訴訟的研究，與檢察機關建立溝通協(xié)調機制；立法機關注重相關法律間的銜接，如修訂稅收征管法時，明確稅務機關在稅收征管方面的專業(yè)性與權威性，給外部監(jiān)督設置一定的前提。

　　

　　天馳君泰律師事務所高級合伙人、國家稅務總局法律顧問王家本從稅收法定原則和稅收征管專業(yè)化、復雜化的角度，對涉稅公益訴訟的可行性進行了分析，指出由于涉稅案件通常涉及專業(yè)性強，人們對有關法律條文理解多樣，往往使得檢察院難查、法院難判。他舉例說明，在涉稅案件中，民、行、刑的銜接還有很多問題待研究。

　　

爭鳴：

稅收是不是國有財產？涉稅公益訴訟需確定邊界

 

　　涉案公司的欠稅款是否屬于行政訴訟法第二十五條規(guī)定的國有財產保護范圍？這個問題引發(fā)熱議。“這引出了如何界定國有財產，財稅是否屬于國有財產的問題。”周序中說。

　　

　　蘭州鐵路運輸法院行政庭負責人張惠嬌說，國有財產是指國家所有的一切財產和財產權利的總和，是國家所有權的客體，包括國家依法或者依權力取得和認定的財產，國家資本金及其收益所形成的財產，國家向行政事業(yè)單位撥入經費形成的財產，對企業(yè)減稅、免稅和退稅等形成的資產以及接受捐贈、國際援助等所形成的財產。國家是國有資產所有權的唯一主體，依據(jù)國家法律取得的應屬于國家所有的財產均屬于國有財產。就本案而言，稅務機關作為法定的稅收征管部門，具有依據(jù)稅收征管法等規(guī)定，向納稅相對人征收營業(yè)稅的職責，所征稅款屬于國有財產。

　　

　　全國人大常委會法工委行政法室一處處長曹陽表示，結合物權法有關國有財產的概念，法規(guī)定的國家所有財產就屬于國有財產，從字面理解，稅收財政應是國有財產。

　　

　　中國政法大學教授施正文則認為，能否將稅款納入國有財產的范圍，需要考量。在他看來，國有財產主要指有形的國有財產或者是政府已經取得的財產。財政資金是國有財產，而稅款，在經稅務機關確定為稅收債務后才是國有財產。

　　

　　北京行政學院法學部副主任賈小雷稱，對于財稅公益訴訟，要區(qū)分國家利益與社會公益，本案主要從國家利益層面考量。國有財產應具體到公共收入和支出。從公共收入的維度，稅收收入應屬于國有財產，但公共收入中還有一些具有行政色彩的收入不應納入國有財產之中。

　　

　　中國社會科學院財稅法案例研究中心主任滕祥志指出，財稅公益訴訟制度對依法治國和財稅法治具有重大意義，不過還應區(qū)別對待稅收與財政。財政支出可以納入國有財產范疇，而稅應為稅法之債或公法之債，是否適用國有財產界定還應慎重考慮，鑒于稅收征管法尚不完善，涉稅行政公益訴訟需格外慎重。

　　

　　合肥學院副教授吳曉紅認為，財政支出可能是國有財產，但是稅收不一定是。在稅務機關作出專業(yè)判斷前，稅收債權還沒有確立，還不是實際債務。在涉稅公益訴訟很多理論困惑尚未解決的情況下，應謹慎提起此類訴訟。

　　

　　中國政法大學副教授翟繼光提出，財稅行政公益訴訟是督促有關部門依法履責的方式，但需謹慎提出，明確邊界。他分析說，從討論的幾個案例看，辦案遇到很多困難。在他看來，監(jiān)督財稅部門依法履責，通過我國現(xiàn)有制度已經能夠實現(xiàn)。有很多部門對財稅機關是否依法履責有監(jiān)督權，檢察機關可以向財稅同級的政府、上一級財稅部門提出檢察建議，或者向同級的黨委、紀委、監(jiān)察委提出檢察建議。這種情況下，是否有必要占用司法資源走公益訴訟程序？另外，由于涉稅案例往往專業(yè)性強，把相關監(jiān)督責任加到公益訴訟上，司法實踐可能會有難度。比如討論案例，判90天內把欠稅追回。這不現(xiàn)實，這么多年未追回稅款有實際困難，屆時仍未追回怎么辦？現(xiàn)實中，很多欠稅有歷史原因，如企業(yè)破產、當事人被追究刑事責任等，是真收不上來了。因此，實施涉稅公益訴訟需明確邊界，只要稅務機關依法履責，不能要求其一定要把欠稅追回。

　　

學者提議：

可考慮向納稅人訴訟制度發(fā)展

 

　　張惠嬌稱，行政公益訴訟的違法行為及線索極具隱蔽性，不易被發(fā)現(xiàn)，提起訴訟時通常已造成嚴重后果，難以糾正。

　　

　　中國政法大學教授施正文提出，為更好地保護社會公共利益，促進國家法治建設，有必要逐步將財稅行政公益訴訟制度發(fā)展為納稅人訴訟制度。

　　

　　他說，財稅行政公益訴訟與國際上通行的納稅人訴訟制度屬同一個范疇，都是保障社會公共利益的客觀訴訟、行政公益訴訟，起訴人不是案件的直接利害關系人，實際是維護客觀法的秩序，二者都強調訴前程序。不過，納稅人訴訟是以納稅人身份提起訴訟，理念是私權制衡公權，納稅人可以直接提起訴訟，受案范圍廣，包括財政收支行為等；而財稅行政公益訴訟是檢察機關以國家機關身份起訴，受案范圍窄，強調國有財產保護，案源主要由檢察院在履行職責當中發(fā)現(xiàn)。

　　

　　“現(xiàn)行的財稅行政公益訴訟，可以看作是一種初級階段的納稅人訴訟，我們有必要將其逐步向高級階段發(fā)展，逐步使納稅人可以個人名義，為維護社會公益提起財稅行政公益訴訟。同時擴大審查范圍，比如將政府收支行為納入監(jiān)督。”施正文表示。

　　

　　他期望將來納稅人訴訟制度可以配合審計制度、預算制度，使社會公共利益得到更好保護，法制體系更加完善。

 

本報記者 盧慧菲

來源：中國稅務報