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事先裁定：“南沙樣本”有何借鑒之處

中國稅務(wù)報  2019年08月16日

作者：本報記者 康曉博 通訊員 朱珺 譚振國

編者按 中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)廣州南沙新區(qū)片區(qū)自2015年4月掛牌以來，在短時間內(nèi)發(fā)生了很大變化：曾經(jīng)大片大片雜草叢生的荒地和凌亂的灘涂消失不見，取而代之的是一幢幢嶄新的大樓、干凈整潔的馬路、蜿蜒澄澈的河道、氣勢恢宏的跨河大橋……發(fā)展巨變的背后，離不開制度創(chuàng)新的強勁帶動作用。其中，復(fù)雜涉稅事項稅收事先裁定，就是其中備受關(guān)注的制度創(chuàng)新成果之一。

成效：十多個重大項目涉稅問題已經(jīng)獲裁定

前不久，廣東省自貿(mào)辦發(fā)布了廣東自貿(mào)區(qū)第三批51個制度創(chuàng)新案例，國家稅務(wù)總局廣州市南沙區(qū)稅務(wù)局推行的復(fù)雜涉稅事項稅收事先裁定（以下簡稱事先裁定）成功入選，引起業(yè)界關(guān)注。南沙區(qū)稅務(wù)局推行事先裁定有哪些經(jīng)驗？為何能入選廣東自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新案例？

根據(jù)國際經(jīng)驗，事先裁定是指某國（地區(qū)）的相關(guān)裁定機構(gòu)應(yīng)納稅人請求，針對納稅人預(yù)期進行的特定事項所涉及的稅收問題，按照法律規(guī)定作出適用性解釋。記者注意到，南沙區(qū)稅務(wù)局結(jié)合我國稅制特點和管理權(quán)限，對其開展的復(fù)雜涉稅事項稅收事先裁定所作的定義有所不同：指稅務(wù)機關(guān)就企業(yè)申請的、關(guān)于未來預(yù)期發(fā)生的特定復(fù)雜事項應(yīng)如何適用現(xiàn)行稅收法律法規(guī)而開展的個性化納稅服務(wù)。

據(jù)南沙區(qū)稅務(wù)局黨委書記、局長陳漢釵介紹，中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)廣州南沙新區(qū)片區(qū)（以下簡稱南沙自貿(mào)區(qū)）位于廣州市南沙區(qū)內(nèi)，占地面積60平方公里。自成立以來，南沙自貿(mào)區(qū)新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)、新模式不斷出現(xiàn)，不少新業(yè)態(tài)因為涉稅業(yè)務(wù)復(fù)雜而難以直接準確適用稅收政策，使得投資者面臨不確定的稅收風險。

廣州南沙城市建設(shè)投資有限公司（以下簡稱南沙城投）總會計師張廣偉，是南沙區(qū)第一例事先裁定的親歷者。盡管4年多時間已經(jīng)過去，但他仍對當時所遇到的涉稅難題印象深刻。2014年，南沙城投、中交集團等公司中標承建靈山島尖土地一級開發(fā)項目，這一項目采用了創(chuàng)新的開發(fā)模式：由政府牽頭進行市場化運作。具體的做法，就是由政府成立指揮部，南沙城投和中交集團合資成立項目公司負責開發(fā)，所需資金全部由中交集團籌集，完成靈山島尖3平方公里土地的一級開發(fā)工作，然后由當?shù)赝恋亻_發(fā)中心收儲，進行招拍掛，取得收入后再對項目公司進行成本返還和收益返還。

張廣偉回憶道，彼時的他們一頭霧水，既不知該如何核算收入，又不清楚是否繳納營業(yè)稅（當時尚未進行營改增）。對此，南沙區(qū)稅務(wù)部門成立骨干團隊，針對這一全新的業(yè)務(wù)模式展開詳細調(diào)研，經(jīng)過充分研究，向企業(yè)出具了一份正式的回函，其中明確回復(fù)：這一全新的開發(fā)建設(shè)模式，本質(zhì)上屬于投資行為，適用《國家稅務(wù)總局關(guān)于納稅人投資政府土地改造項目有關(guān)營業(yè)稅問題的公告》（國家稅務(wù)總局公告2013年第15號）相關(guān)規(guī)定，不屬于營業(yè)稅征稅范圍，取得的投資收益不征收營業(yè)稅。

張廣偉告訴記者，這份回函起到了非常重要的作用，解決了這一創(chuàng)新模式適用政策的難題，打消了他們心中的疑慮，保障了項目開發(fā)的順利進行。后期項目開工后，他們按照回函中的裁定意見進行稅務(wù)處理，所有事項都非常清晰順暢，沒有發(fā)生任何風險。

時任原南沙區(qū)地稅局稅政處處長的曹紹賢告訴記者，對靈山島尖項目出具回函的這次經(jīng)歷，雖然從形式上還不完善，但在實質(zhì)意義上，其實就是一次事先裁定。原南沙區(qū)地稅局正是結(jié)合這次裁定的經(jīng)驗，在充分研討分析、借鑒國際成熟做法的基礎(chǔ)上，制定了《復(fù)雜涉稅事項稅收事先裁定暫行辦法（試行）》（以下簡稱《暫行辦法》），開始以制度化、規(guī)范化、標準化的方式開展事先裁定。

迄今，南沙區(qū)稅務(wù)局先后為南沙創(chuàng)投資產(chǎn)重組、南沙郵輪母港、廣東知識產(chǎn)權(quán)交易等十多個重大項目提供了事先裁定服務(wù)，幫助企業(yè)降低了新業(yè)態(tài)投資涉稅風險，促進了企業(yè)投資和貿(mào)易的便利化。畢馬威參考世界銀行營商環(huán)境評價體系所作出的《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)廣州南沙新區(qū)片區(qū)營商環(huán)境評估分析報告》指出，通過開展事先裁定，南沙自貿(mào)區(qū)的投資便利程度大大提升，營商環(huán)境顯著優(yōu)化。

調(diào)查：哪些重點事項值得征納雙方特別關(guān)注

那么，南沙區(qū)稅務(wù)局具體是如何開展事先裁定的呢？又有哪些重點事項值得征納雙方特別關(guān)注？

記者梳理發(fā)現(xiàn)，南沙區(qū)稅務(wù)局已經(jīng)作出的事先裁定，大都是這樣的類型：企業(yè)準備采取一種新的業(yè)務(wù)模式開展經(jīng)營活動，但現(xiàn)行稅收法律法規(guī)沒有直接對這些新業(yè)務(wù)模式作出規(guī)定，產(chǎn)生適用稅法的難題。不過，通過對其經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行抽絲剝繭式的調(diào)研、分析，這些新業(yè)務(wù)模式可以在繁雜的稅收法律法規(guī)中梳理出政策依據(jù)，南沙區(qū)稅務(wù)局據(jù)此作出裁定。

比如，在南沙區(qū)稅務(wù)局對A企業(yè)作出的裁定事例中，A企業(yè)以BOT模式競標某項目，政府要求中標企業(yè)必須在競拍地塊外配建其他基礎(chǔ)設(shè)施，并負責該設(shè)施的運營。A企業(yè)遇到涉稅難題——競拍地塊外配建基礎(chǔ)設(shè)施的費用，能否在土地增值稅清算中稅前扣除？當時的法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定。A企業(yè)提出事先裁定申請后，南沙區(qū)稅務(wù)局詳細研究了土地增值稅暫行條例及實施細則等上位法的相關(guān)原則性規(guī)定，最終作出了允許稅前扣除的裁定。

從流程上看，南沙區(qū)稅務(wù)局進行事先裁定主要分為四個環(huán)節(jié)：一是申請環(huán)節(jié)，申請事先裁定的納稅人將相關(guān)資料提交給稅源管理所。二是受理環(huán)節(jié)，由稅源管理所預(yù)受理納稅人的申請，并區(qū)分不同情況進行處理，如果納稅人的申請符合《暫行辦法》規(guī)定的事先裁定范圍，并且資料齊全，稅源管理所簽署初步意見后報事先裁定工作辦公室。三是審議與裁定環(huán)節(jié)，事先裁定辦公室根據(jù)納稅人的具體申請內(nèi)容，召集成立事先裁定項目小組，由項目小組根據(jù)稅收法律法規(guī)對納稅人提交的資料進行審議，必要時可進行集體審議。項目小組出具《稅收事先裁定意見書》后，將交由稅源管理所回復(fù)納稅人。四是執(zhí)行與跟蹤環(huán)節(jié)，稅源管理所在裁定事項實際發(fā)生期間，負責跟蹤納稅人的具體情況，并向事先裁定辦公室匯報，其監(jiān)控的主要內(nèi)容，是納稅人實際經(jīng)營活動，是否符合事先裁定生效前提，以及納稅人是否按照稅務(wù)機關(guān)的裁定意見申報納稅。如果出現(xiàn)不符情況，稅務(wù)機關(guān)將進行相應(yīng)處理。

記者注意到，南沙區(qū)稅務(wù)局為事先裁定規(guī)定了明確的受理范圍，屬于南沙區(qū)稅務(wù)局經(jīng)管的納稅人，或者雖不屬于南沙區(qū)稅務(wù)局經(jīng)管，但申請裁定事項屬于預(yù)期在南沙發(fā)生納稅義務(wù)的納稅人，方可提出裁定申請。在具體事項上，南沙區(qū)稅務(wù)局則通過“負面清單”的方式，予以明確：納稅人已經(jīng)發(fā)生的涉稅事項；現(xiàn)行稅收法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件沒有規(guī)定，需要稅收立法的事項；納稅人無確定的立項計劃或近期不會發(fā)生的事項等均不屬于事先裁定受理范圍。

此外，南沙區(qū)稅務(wù)局還明確規(guī)定了事先裁定生效的前提和失效的情形，并以知情書的方式發(fā)放給納稅人。記者了解到，生效前提有三項：一是納稅人提交的申請資料全面、真實，不存在隱瞞事實、提供虛假資料等情況；二是納稅人實際發(fā)生的涉稅事項與事先裁定申請資料所表述的一致；三是稅務(wù)機關(guān)作出裁定所依據(jù)的法律法規(guī)未發(fā)生變化。

根據(jù)《暫行辦法》，倘若納稅人申請事先裁定時提供的資料與實際發(fā)生的情況不符，事先裁定辦公室將撤銷或部分撤銷事先裁定意見；倘若納稅人存在隱瞞事實、提供虛假資料情況，事先裁定辦公室將撤銷裁定意見，并按征管法相關(guān)規(guī)定進行處理。而如果事先裁定所依據(jù)的稅收法律法規(guī)發(fā)生變化，導致事先裁定不可執(zhí)行，那么裁定將自相關(guān)新稅法生效實施之日起失效。

體會：稅企雙方在裁定前都需加強內(nèi)部協(xié)調(diào)

要想讓事先裁定的過程更加順暢、高效，并最終讓裁定發(fā)揮更為準確、更為良好的效應(yīng)，需要稅企雙方的共同努力。從記者采訪的情況看，南沙區(qū)稅務(wù)局和納稅人，在開展事先裁定時，不僅關(guān)注稅企雙方的溝通，而且非常注重裁定前稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部和企業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)。

對于稅務(wù)機關(guān)來說，由于稅種管理分散在不同的業(yè)務(wù)部門，加之企業(yè)經(jīng)營的商業(yè)模式日益新穎、復(fù)雜，其所提出的裁定申請有可能涉及多個稅種、多個業(yè)務(wù)部門，因此要想對企業(yè)經(jīng)營活動如何適用稅法作出準確解釋，就需要稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部各部門加強溝通與協(xié)調(diào)。“從實踐經(jīng)驗看，各個部門統(tǒng)一思想、統(tǒng)一步調(diào)，非常重要。”南沙區(qū)稅務(wù)局所得稅科副科長譚志偉告訴記者。

對此，南沙區(qū)稅務(wù)局在制度層面進行了規(guī)范，《暫行辦法》明確規(guī)定，南沙區(qū)稅務(wù)局成立事先裁定工作領(lǐng)導小組，領(lǐng)導小組下設(shè)事先裁定工作辦公室，裁定辦公室負責召集成立事先裁定項目小組，納稅人提出的裁定申請涉及哪個業(yè)務(wù)科室，哪個科室的業(yè)務(wù)骨干就要加入項目小組中。有了制度規(guī)范的保障，大家團結(jié)一致、緊密協(xié)作，對各自負責的領(lǐng)域給出專業(yè)性意見，在達成共識的基礎(chǔ)上，最終準確作出裁定。

對于企業(yè)來說，由于事先裁定與一般的涉稅咨詢有著本質(zhì)區(qū)別，對企業(yè)提交的資料、參與程度、配合程度等都有著較高要求，因此企業(yè)加強內(nèi)部各部門的溝通協(xié)調(diào)也非常重要。中交城投南沙片區(qū)公司財務(wù)總監(jiān)李海鷹向記者表示，從企業(yè)的實踐來看，準備工作越充分、提交的資料越全面，越有助于事先裁定的順利開展。她說，企業(yè)提出事先裁定申請時，需要提交相關(guān)合同、協(xié)議、董事會決議等資料，需要詳細表述業(yè)務(wù)具體情況，因此企業(yè)內(nèi)部各部門要保持信息暢通、及時溝通、緊密協(xié)調(diào)，這樣才能讓資料更為翔實準確，也才能在后期執(zhí)行時更加順暢。

譚志偉告訴記者，在各自做好內(nèi)部協(xié)調(diào)的同時，稅企雙方的緊密溝通和默契合作，會產(chǎn)生更顯著的效果。他表示，在開展事先裁定過程中，最重要也是最難的環(huán)節(jié)，就是判定企業(yè)的業(yè)務(wù)實質(zhì)。從實踐看，企業(yè)最了解自身的業(yè)務(wù)情況，稅務(wù)機關(guān)最熟悉稅收法規(guī)的情況，這就要求稅企雙方“互為補充”、彼此信任、精誠合作。具體來說，企業(yè)要充分信任稅務(wù)機關(guān)，將相關(guān)數(shù)據(jù)、相關(guān)信息詳盡地提供給稅務(wù)部門，不要遮遮掩掩；稅務(wù)機關(guān)要站在企業(yè)的角度，詳細深入地了解企業(yè)的業(yè)務(wù)模式，準確地找到其關(guān)鍵點和實質(zhì)性。“只有稅企緊密合作，裁定的過程才能更順利，裁定的效果才能更良好。”譚志偉說。